王金华：殡葬领域突出问题与深化改革的若干建议

殡葬改革60多年来，我国的殡葬工作取得了来之不易的成绩，初步建立了具有中国特色的殡葬管理制度，殡葬事业取得了长足发展。但是其中也存在诸多问题，本文针对存在的问题提出了加强党对殡葬工作的全面领导，改革殡葬管理服务体制机制，强化基本殡葬服务供给，加快殡葬法治化建设以及推进丧葬礼俗改革和生命文化教育等建议。

殡葬改革的成绩来之不易

党中央、国务院历来高度重视殡葬工作。新中国成立后，毛泽东主席等151名老一辈党和国家领导人从“移风易俗、改造国家”的高度，于1956年4月27日带头签名倡导身后实行火葬、不保留遗体、不建坟墓，从此拉开了殡葬改革的帷幕。

（一）牢牢把握殡葬改革方向不动摇。各地遵循积极、有步骤的原则，根据人口、耕地、交通等状况，划分火葬区和土葬改革区。在火葬区，推行遗体火化，倡导以不占地或少占地的方式安置骨灰。在土葬改革区，推行遗体在公墓或农村公益性墓地集中安葬，避免散埋乱葬。

（二）广泛推行惠民殡葬政策。全国普遍实施了面向优抚对象、城乡生活困难群众减免或补贴遗体接运、暂存、火化、骨灰寄存等基本殡葬服务的惠民政策，一些地方将惠民范围覆盖到辖区所有居民，有效减轻了群众丧葬负担。

（三）大力倡树现代文明丧葬理念。各地从殡、葬、祭各环节推进移风易俗，文明节俭治丧、节地生态安葬、文明低碳祭扫等殡葬新理念、新礼仪得到推广。2016年民政部等9部门印发《关于推行节地生态安葬的指导意见》，许多地方对节地生态安葬采取了奖补激励措施，实行骨灰格位存放、树葬、海葬等节地生态安葬的人数逐年增多。

（四）殡葬法规政策逐步完善。1997年国务院颁布《殡葬管理条例》，标志着殡葬改革步入依法治理轨道。民政部先后会同有关部门就行业监管、服务收费、公墓管理、遗体运输、惠民殡葬、生态安葬、重大突发事件遗体处置等方面出台多项政策措施，加强突出问题专项治理和督查。

殡葬改革中存在的突出问题

殡葬改革是重大的社会习俗改革，虽取得了很大成绩，但受经济社会发展水平、传统习俗观念等多方面因素影响，仍存在与群众需求不相称、与生态文明不相符、与社会进步不相融等问题，亟待研究解决。

（一）基本殡葬服务供给严重不足。《殡葬管理条例》明确要求县（市）政府“应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划”“将公墓建设纳入城乡建设规划”，但一些地方党委政府对殡葬工作还不够重视，未摆上议事日程，相关规划和设施至今没有落地。

（二）殡葬管理和服务“管办不分”。全国近80%的殡仪馆属于公益类事业单位，肩负提供公益性基本殡葬服务的职责，但经费保障方式却是差额拨款或自收自支，基本服务项目政府定价低，不足以维持机构运转，只能通过拓展市场延伸服务或“以墓养馆”增收增效，造成逐利性增强、公益性弱化、过度依赖市场化运作。

（三）立法和执法监管严重滞后。《殡葬管理条例》已施行了23年，许多条文已滞后于工作实践，无法适应新时代殡葬工作需要，许多规定过于原则，可操作性不强，对殡葬服务及公墓性质定位不清，对经营行为规范不够，处罚力度弱、违法成本低。殡葬管理涉及规划、用地、建设、审批、价格制定、运营监管等诸多环节，涉及民族宗教、卫生健康等不同领域，需要多个职能部门密切协作、合力共治，但目前尚未形成顺畅有效的联合监管执法机制。

（四）思想认识不到位、社会共识不足。一些地方党政领导对殡葬工作重视程度不够，有的担心习俗改革影响干群关系甚至社会和谐稳定，有的认为殡葬工作不属于中心工作，甚至存在忌讳心理，改革积极性不高，推进工作迟缓。有些地方则把殡葬改革简单理解为推行遗体火化，火葬区划分不科学，片面追求火化率，忽视骨灰处理，放任骨灰装棺再葬、乱埋乱葬行为，也影响了群众对殡葬改革的理解与认同。

深化殡葬制度改革的政策思路和建议

（一）加强党对殡葬工作的全面领导。一是把“逝有所安”理念鲜明纳入民生保障链条，写到党的决议中，作为民生保障、生态文明和精神文明建设的重要内容摆到更加突出位置，列入各级党委、政府重要议事日程。二是成立中央推进殡葬改革领导小组，综合协调、统筹推进殡葬改革工作，部署开展国家殡葬综合改革试点，明确相关部门职责，并纳入政府绩效、民生实事、综合治理等考核范围。三是压实地方党委和政府责任，特别是在规划、土地、设施、财政保障等方面的主体责任，分级建立殡葬工作领导协调机制，明确地方党委和政府领导责任及属地管理责任。四是纪检、监察和组织部门将党员干部治丧情况列入监督范围，纳入个人重大事项报告内容，充分发挥党员干部在殡葬改革中的示范引领作用。

（二）改革殡葬管理服务体制机制。一是加快殡葬领域“放管服”改革，推动殡葬事业单位分类改革，按照公益的归公益、市场的归市场，把行政管理和监管执法职能回归政府或民政部门，经营服务职能交给殡葬事业单位或企业，实现人、财、物脱钩和政事分离、管办分开。二是优化殡仪馆、公墓、骨灰堂、殡仪服务站等殡葬设施审批制度，统一公墓审批权，经营性公墓审批权由省一级下放到设区的市一级，进一步明确申请主体、审批主体、审批条件、程序和期限等，规范权力运行，提高审批效率。三是深入研究殡葬公共服务的特点和特殊性，区分基本与非基本、营利性与非营利性服务，强化政府基本殡葬服务保障职能，探索公办服务机构引入竞争机制，加强与社会资本合作，推动竞争性领域和环节进一步向市场放开。

（三）强化基本殡葬服务供给。一是把殡仪、火化、安葬、祭扫纪念等殡葬设施作为城乡公共服务设施的重要组成部分，科学编制与落实殡葬设施规划，实现与国土空间规划有效衔接。二是将基本殡葬公共服务纳入国家基本公共服务范围，明确遗体接运、暂存、火化、骨灰存放和生态安葬等基本服务项目，制定服务标准，实行政府定价并适时调整。三是改革基本殡葬服务提供方式，坚持殡葬事业单位的主体责任地位，对于无法通过事业单位提供基本服务的，可以通过政府购买服务或委托合法运营主体提供，通过派驻公务人员等方式强化监管。四是大力推进“互联网+殡葬服务”，强化部门间信息共享，逐步提高殡葬服务管理网络化、规范化、透明化和便利化水平。

（四）加快殡葬法治化建设。一是立足当前，尽快研究制定深化殡葬制度改革的政策文件，明确改革目标和近期重点任务，推进殡葬领域关键环节改革，解决群众最为关切的问题。二是着眼长远，加强顶层设计，加紧修订出台《殡葬管理条例》，完善配套规章及相关标准体系，在此基础上研究制定《殡葬法》。三是强化执法监管，充实基层执法力量，将殡葬执法纳入市县综合执法事项，不具备条件的则建立民政综合执法队伍，形成由民政牵头，市场监管、自然资源、公安、卫生健康、民族宗教等部门参与的联合执法机制。

（五）推进丧葬礼俗改革和生命文化教育。一是积极推进丧葬礼俗改革，规范丧葬礼仪，推行集中治丧，遏制封建迷信、大操大办、盲目攀比、薄养厚葬等陈规陋习，培育文明现代、节约环保的殡葬礼仪和治丧模式，让每个人有尊严、体面地告别人世，引导在丧葬活动中体现良好家风、文明乡风、淳朴民风。二是着力加强殡葬人才队伍建设，尽快在高校设置殡葬管理服务或生命文化教育院系或专业，制定出台殡葬行业特殊岗位津贴政策，建立殡葬从业人员职业能力水平评价制度，健全殡葬领域人才培养与激励机制。三是强化宣传引导，利用广播、电视、网络等媒体广泛宣传殡葬改革的重大意义，理性、客观地介绍和评价我国的殡葬改革，引导群众理性消费，自觉参与殡葬改革，更多地选择以不占地或少占地的方式处理骨灰或遗体。

本文作者，王金华，民政部社会事务司司长。

本文摘自《社会治理》《殡葬领域突出问题与深化改革的若干建议》。

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