黄水华:殡葬服务市场监管思考

殡葬，是人类处理遗体的方法和仪式。在中国，殡葬是家庭（族）维系亲情孝道的一项重要社会活动，与民族风俗文化、社会文明程度息息相关。随着社会经济发展和殡葬改革的推进，殡葬消费能力不断提升，日益增多的个体、小型机构或殡葬代理人虽然为殡葬服务市场丰富了供给，但所滋生的诸多乱象亟待治理重视。由于殡葬市场发展尚未成熟，存在着各司其职、齐抓共管方面的制度缺失，存在着法制落后、执行乏力的现实困境，也存在着体制运行不畅、监管手段不足的问题。如何以改革和发展的眼光，务实治理规范殡葬服务市场建设，是当前殡葬改革的重要任务。

一、殡葬服务市场监管现状

（一）殡葬服务市场监管内容“模糊”。现行国家《殡葬管理条例》及地方《条例》（修改）均未界定殡葬服务的内容和范围，在规制滞后的环境下，殡葬市场监管不知所措，一些殡葬中介机构趁机“挂羊头卖狗肉”，超范围经营。

（二）殡葬服务市场监管力量“撂荒”。无“法”规矩殡葬中介机构如何从事服务，无“法”确定相关联监管部门的监管职责。以桂林医院太平间管理为例，市区一家医院将太平间外包经营，随后各医院纷纷效仿，殡葬中介凭借承包平台打出“绿色通道”服务口号，实则多数是恶性垄断，导致殡葬服务市场混乱。据了解，桂林市殡葬中介服务绝大多数存在“无许可收费”问题，“项目心中念、价格嘴上说，工具用手机、场所借医院”是其服务的“真经”，丧属一旦遭遇施骗，维权相当困难，“黑锅”却由殡仪馆背着，殡葬市场陷入无序恶性竞争。

（三）殡葬服务市场监管法规“空白”。现有的《殡葬管理条例》滞后，未能与关联法律法规形成治理合力。无规矩不成方圆，不良中介钻法规空子、争抢业务手段肆无忌惮，致使殡葬社会服务市场演变成为群众诟骂的价格混乱之源。社会观点认为殡葬服务费虚高的直接原因是医院太平间“丧失公益性”，实行外包经营，这是有一定道理的。由于法律对太平间出租无禁止，医疗机构太平间外包经营不置可否。由于殡葬服务市场监管法规存在“空白”缺陷，导致殡葬服务市场由“多头监管”情形演变成“谁都不管”的困窘处境。

二、殡葬服务市场发展趋势

往昔封闭的殡葬业迅速卷入市场经济大潮之中，许多“手工式”的传统殡葬模式时过境迁，殡葬服务呈现出崭新的业态。

（一）殡葬供需发生颠覆性变化。一是消费结构转型推动殡葬需求不断扩大。伴随着人均GDP的增长和需求层次的提升，文化支出成为人们消费的重要组成部分，能够展示社会交际、人格尊重和人生价值的殡葬礼仪更凸显重视，各地殡葬消费等级呈现出极大的提升空间。二是产业结构调整推动殡葬供给不断增长。在新的消费形式下，殡葬业得到资本、人才青睐，扩展殡葬供给规模、提高殡葬供给质量。三是科技进步推动殡葬消费形式不断创新。现代科技手段和科技产品不断融入传统殡葬的悼念、保存、火化、安葬、骨灰制作等过程，航天技术、智能仓库、纳米材料、云终端、情绪感应手机、激光3D放映机等助推殡葬新形式，推动殡葬需求与供给发生日新月异的变化。

（二）殡葬经营主体呈现多元化。一是民政对殡葬的投资和经营转型变化。二是殡葬业深化市场改革。事业单位性质为主的殡葬业以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点，加快公司改制改造和完善法人治理结构，通过自主经营、自我约束、自我发展来主导殡葬服务业和市场繁荣。三是非公经济主体进入殡葬服务市场，纷争激烈的市场必然打破殡葬原有格局推陈出新。此外，由志愿者组成的服务性组织开始出现，公共殡葬服务增添了“民间”新成员。

（三）殡葬监管手段倒逼法治化。一是政事（企）彻底分离改革。作为政府组成部门的殡葬管理机构、殡葬事业单位先前“两块牌子，一套班子”体制在深化改革中已然落幕。监管部门需重新确立自己的行政地位与职能内容，以调控、准入、规范、监管等手段对殡葬服务市场进行规划，在优化殡葬资源配置、创新公益服务模式、完善购买服务机制、提高机构服务质量与效率等方面进行政策设计与施行，逐步构建完善的殡葬服务市场制度。二是殡葬行业协会赋予新使命。殡葬行业协会在实现“政社分离”后，主要使命是通过行业共同规范维护公平竞争市场秩序，主要手段是通过订立公约等行为方式参与殡葬市场秩序的维护、变通或影响政府公共政策。鉴于行业协会自身的“同盟性”，如何担当新使命，呼吁行业新的章程或行业规范亟待而出。三是新形势倒逼殡葬领域加速法治进程。当前殡葬服务市场秩序的规章制度和标准建设已不适应新的形势要求，政府、殡葬管理机构和服务组织倒逼前行必将共同努力寻求突破，推动殡葬服务、产业规模、营业许可、审查核准、约束监管等步入法治的轨道。优化顶层设计治理殡葬领域、建设法治殡葬已然刻不容缓。

三、殡葬服务市场监管对策

依据政府职能分工，民政部门对殡葬市场监管担负着牵头之责。民政“牵头”殡葬责无旁贷，“头”之首任就是推动政府在重视殡葬市场秩序规范管理上有所建树。

（一）要用好政府“有形之手”，建设殡葬事业公益服务功能。眼下殡葬乱象根由就在“社会对殡葬忌讳多，殡葬不需下力管”的态度上、“有形之手”收缩着未发挥作用。失灵的殡葬市场靠单一的民政手段拨道，结果只能是一出没有观众的“独角戏”。加强当前殡葬服务市场监管，政府要伸长“有形之手”，聚拢监管之力，“抓管”并举、“调助”齐施。首先要抓“规划之手”，推动殡葬先行。政府要发挥“集中力量办大事”体制优势，制定好殡葬发展长远目标蓝图，以殡葬规划引领公共资源布局、撬动市场资源配置，积聚社会资源兴建殡葬事业。要坚决管住规划落实执行，明确殡葬乱象源头治理责任，保持治理高压态势，挥出行政重拳严厉惩处殡葬“两违”。坚持城乡统筹、规模适度、节地生态、方便群众的原则，优先建设公益性骨灰堂，统筹建设公益性公墓，解决需求失衡、结构失调、价格过高等问题，更好地满足群众殡葬需求。二是要以“改革之手”调优殡葬管理体制。首要问题是殡仪馆编制到底姓“事”还是姓“企”要予以定论；其次是殡葬兜底服务的“公益性”如何保障实现问题；再则是殡葬行业队伍如何建设加强问题。要以改革的勇气革除殡葬体制障碍，强化属地管理和民政监管等诸手段，理出殡葬服务市场“责任清单”，建立部门横向协调、区市县乡村纵向联动改革领导机制和专责管理机构及运行机制，切实改变目前殡葬监管“职能交叉”“令不见底”等体制不畅和梗阻问题；要把殡葬改革列为美丽乡村创建、文明生态城市常态化管理、移风易俗攻坚行动考核的重要内容，纳入党委、政府工作目标综合考核范畴，建立科学完善的考核办法；要以公共财政为支撑制定实施惠民殡葬政策，推行殡葬服务“均等化”，发展“公益殡葬”，最终实现基本服务“政府埋单”，打通殡葬改革“最后一公里”。三是要以“服务之手”助力政策创制。加快殡葬法治进程迫在眉睫，各地要视情施策，从源头上诊治殡葬服务市场“病症”，尽快出台殡仪服务机构管理、殡葬生产经营单位考核办法、无名遗体管理、医疗机构太平间管理等相关政策及配套措施、补齐制度短板，为殡葬改革发展保驾护航。要建立健全殡葬规范服务运营机制，从政府层面发力帮助解决殡葬发展外部性问题，优化殡葬监管顶层设计，通过资金、项目、金融、税收、待遇以及荣誉表彰等激励措施，对殡葬业高看一眼、厚爱一层，从而与市场机制互补融合形成殡葬健康发展的新推力。

（二）要放活市场“无形之手”，建立规范有序殡葬服务平台。市场机制是社会配置资源最有效的手段。殡葬监管需遵循市场经济的一般规律，发挥市场推动和净化功能的决定性作用，重整建立规范有序的殡葬服务市场。一是要创新殡葬服务市场监管手段。要理顺殡葬管理体制，建立健全监管机构与监管制度，完善殡葬公共服务规范标准，给百姓一个放心、安心、暖心的服务环境和治丧平台；要提升殡仪机构功能化、标准化、规范化的服务水平，满足治丧群众的基本要求，扩大治丧基本服务的覆盖面，在基本服务、基础设施方面发挥保障作用；要潜入殡仪运营环节深处查找“监管难、难监管”的根由，找准内外症结所在，规范完善殡仪运营流程和安全生产管理应急预案。二是要严格殡葬服务市场准入。厘清殡葬基本服务和延伸服务界限以及相应项目设置提供依据和指引，规制不合理殡葬服务“问题清单”，规范殡葬中介服务机构服务内容、标准和执业要求。通过设立审批标准，限定和审批殡葬服务机构的活动场所、注册资金、服务资质、服务范围等市场行为，净化殡葬中介代理市场环境，提高殡葬代理人员的从业素质和服务水平，有效防范中介竞争恶性事件发生。三是要树立殡仪服务行标导向。坚持秉承服务至上、群众满意的工作要求，创建殡仪行业服务统一标准，做好殡仪服务示范，树好殡仪服务标杆，取信于民、诚服于民、公信于民，在以人为本、体现公平方面发挥示范作用；依据市场法则，发挥示范殡仪馆、公墓在搞活市场、规范市场方面的引领作用，优化市场资源配置秩序，实现殡葬市场社会效益最大化；加大殡葬领域突出问题整治力度，推动殡葬市场整治长效化、创新化、常态化；建设一批现代化、科学化、示范性的殡葬服务场所，营造人性化的服务环境，推进亲情化的服务方式，践行便民化的服务理念，强化殡葬服务典型示范。

（三）要培育行业“第三只手”，协助政府推动殡葬事业健康发展。社会组织在公共治理中发挥着不可或缺的辅助、支持、协调、管理和监督作用，是弥补政府和市场治理缺失的“第三只手”。尤其是当前殡葬服务市场不成熟的状况下，政府下放之权如何能让协会等社会组织承担，推动政府部门与社会机构、民间组织、私营单位合作治理，让社会“自治之手”粗壮起来是殡葬深化改革当务之急、长久之计。一是要健全殡葬行业协会组织。积极培育殡葬社会专业组织和人才中介服务机构，建立健全殡葬行业协会组织网络，协助参与政府对殡葬事业的改革管理。按照政社分开原则，确定殡葬行业协会的非政府性质，使殡葬行业协会按照法律和章程，认真履行市场协调、行业自律、监督评鉴、服务维权等职能，构建政府主管、协会协管的联动工作格局。二是要赋予殡葬行业协会时代功能。明确界定殡葬管理部门和殡葬行业协会的宗旨、职责、权力、利益、行为方式和运行机制，赋予协会公益宣传、权威评鉴、反馈制约等监管功能，把行业自律、发展、协调、互助、服务、交流、调节和制衡等放权定位给殡葬协会组织。同时，要未雨绸缪规制行业协会参与监管“负面清单”，让政府对殡葬监管放心松开手、放到位，打通殡葬服务“堡垒”。三是要树立殡葬行业协会权威。增强殡葬行业协会的凝聚力，吸纳殡葬服务机构、殡葬从业人员加入协会组织，搭建协会成员贡献自身的资源和能力创造平台。建立健全协会成员议事协调机制、协会领导层选配机制及执行制度，坚决避免“红顶中介”现象，维护协会的公正、诚信形象。行政主管部门要把殡葬单位、中介机构参加行业协会组织、自觉接受行业约束纳入殡葬管理工作考核，切实增强协会权威性和公信力。要支持殡葬协会牵头参与建立殡葬管理信息系统，实现殡葬业务网上办理全程监管，保障群众知情权、选择权与监督权，提升殡葬业务服务效率和满意度。此外，要依托基层自治组织基础力量，将殡葬改革、移风易俗内容纳入基层村规民约、社区公约，创建新时代文明治丧平台，充分发挥基层自治组织在推进移风易俗中积极作用，激励引导群众树立厚养薄葬、文明节俭、生态环保的殡葬新理念，深入推动殡葬事业改革健康发展。

成都祥和殡仪转发自<公益时报殡葬编辑部>